国浩视点 | 简析新《证券法》对不配合监管行为的监管处罚

原《证券法》第183条规定了被调查单位和个人的配合义务，第230条明确了对“拒绝、阻碍”监管执法给予“治安管理处罚”，但证券监管部门在实际执法过程中时常碰到各种软、硬对抗，典型的表现是被调查者“叫了不来、来了不说、说了乱说”。而“治安管理处罚”往往需要仰仗公安机关的支持，这在实践中面临较大的协调难度，许多情况下对不配合监管的行为往往难以及时处置，甚至不了了之，这不得不说在一定程度上损害了证券监管的权威性。

新《证券法》第218条规定：“拒绝、阻碍证券监督管理机构及其工作人员依法行使监督检查、调查职权，由证券监督管理机构责令改正，处以十万元以上一百万元以下的罚款，并由公安机关依法给予治安管理处罚。”该规定直接赋予证券监管部门对不配合监管行为的处罚权力，具有开创意义，也受到市场各方广泛关注。本文拟就该条规定的内容、意义、具体情形及市场参与者的正确应对作些探讨。[注1]

一、“深大通案”折射出证券监管部门对于不配合监管行为的无奈

2019年5月，中国证监会首次立案查处不配合检查、调查的行为，并于11月19日对深圳大通实业股份有限公司作出顶格行政处罚[注2]（以下简称“深大通案”），同时对多名责任人予以市场禁入。细读该案的处罚决定书，我们认为，该案事实认定与法律适用是否匹配有一定值得斟酌之处。

该案中，深大通面对证监会的调查时存在拒绝接受问询、阻断询问、辱骂调查人员、抢夺执法仪器、阻碍调查等行为，违反了原《证券法》第183条关于“国务院证券监督管理机构依法履行职责，被检查、调查的单位和个人应当配合，如实提供有关文件和资料，不得拒绝、阻碍和隐瞒”的规定。从原《证券法》法律条文的内在逻辑来看，与该等行为相对应的法律责任是原《证券法》第230条，即“拒绝、阻碍证券监督管理机构及其工作人员依法行使监督检查、调查职权未使用暴力、威胁方法的，依法给予治安管理处罚。”然而，证监会却适用原《证券法》第225条所述的“隐匿、伪造、篡改或者毁损有关文件和资料”中的隐匿有关文件和资料之情形，对深大通处以警告以及60万元的顶格罚款。

经查阅证券法释义，原《证券法》第225条规定的是资料保管不善的法律责任，对应的法律义务包括如原《证券法》第70条，上市公司依法必须披露的信息，公司应当将其置备于公司住所、证券交易所，供公众查阅；第147条，证券公司应当妥善保存客户开户资料、委托记录、交易记录和与内部管理、业务经营有关的各项资料，保存期限不得少于二十年；第162条，证券登记结算机构应当妥善保存登记、存管和结算的原始凭证，保存期限不得少于二十年。

原《证券法》第183条的“隐瞒”行为是否会触发第225条“隐匿”的法律责任，值得商榷。我们理解，面对监管部门的检查、调查时所作的隐瞒行为应当属于“拒绝、阻碍”监管执法的情形之一，与资料保管不善法律责任项下的“隐匿”有所区别。倘若将“隐瞒”与“隐匿”划上等号的话，可能会导致法律义务与法律责任不相匹配的问题。

事实上，根据原《证券法》之规定，对于“拒绝、阻碍证券监督管理机构及其工作人员依法行使监督检查、调查职权”的，应由公安机关给予治安管理处罚，证券监管部门无权对该等行为作出行政处罚。但是，证监会打破以往惯例、甚至冒着法律适用不当的风险首次对拒绝、阻碍执法的行为作出行政处罚，凸显了证监会打击此类违法行为的决心和力度，同时折射出原《证券法》在规制拒绝、阻碍监管执法的违法行为时的力不从心。

二、新《证券法》赋予证监会对不配合监管行为的行政处罚权

证监部门的强势监管执法体现在新《证券法》第218条所作的修改，“老虎牙齿”更锋利了，证监部门对于不配合监管行为的“无奈”将大为改善。

(一) 赋予证券监管机构对不配合监管的行为的直接处罚权

新《证券法》首次在法律上确立了证监部门对不配合监管行为拥有直接行政处罚权。具体言之，在监督检查、调查过程中，倘若出现拒绝、阻碍执法的情形，证监机构可自行对该等行为作出行政处罚，处以十万元以上一百万元以下的罚款。该行政处罚权意义深远，一方面，新《证券法》实施后，对拒绝、阻碍监管执法行为的行政处罚主动权将掌握在证监部门手中，即无须请求公安机关的配合便可直接进行处罚。另一方面，最高可达一百万元的罚款数额将会对市场参与主体产生较大的震慑力，各类“潜在”不配合监管执法者将不得不好好掂量，不敢轻易往枪口上撞。

(二) 财产罚与人身罚并存

新《证券法》实施后，拒绝、阻碍证监部门检查或调查的，将面临财产罚与人身罚的双重行政处罚。首先是财产罚，出现新《证券法》第218条规定之拒绝、阻碍行为的，证监机构有权作出十万元以上一百万元以下的罚款。其次，对于不配合监管的行为，除证监部门处以罚款之外，公安机关也应当给予治安处罚。尽管新《证券法》第218条未明确治安管理处罚的种类，但我们判断，公安机关大概率会对违法者予以行政拘留。原因如下：第一，根据《行政处罚法》“一事不再罚”的原则[注3]，当证监部门作出罚款后，公安机关不会再对同一违法行为处以罚款；第二，警告是针对较为轻微违法行为作出的行政处罚，从证监机构对拒绝、阻碍执法的罚款数额来看，证监领域抗拒执法行为的严重程度已远远超过《治安管理处罚法》处以“警告”的违法情形，因此，倘若公安机关仅对抗拒执法者作出警告可能背离行政执法的合理性原则。基于此，依照新《证券法》，拒绝、阻碍监管执法的，将被公安机关处以五日以上十日以下的行政拘留。事实上，在深大通案，相关责任人也是被予以一定时限的行政拘留。

(三) 法律责任从重情形

从以往案例来看，尽管因法律依据不够明确而鲜有市场主体因拒绝、阻碍执法而受到监管部门行政处罚，但在操纵市场、内幕交易、信披违法等案件中，不乏因拒绝、阻碍执法而导致从重处罚的情况。如证监会对张郁达、张晓敏作出的终身市场禁入决定书中提到，“当事人以特别恶劣的手段拒绝、阻碍我会工作人员行使调查职权，严重扰乱证券市场秩序。……行为特别恶劣，情节特别严重，应当予以严惩。”[注4]市场主体拒绝、阻碍执法属于法律责任从重情形，已成为监管执法的常态和共识。新《证券法》实施后，对抗拒执法的行为既单独予以行政处罚、又将之认定为从重情节从而课以较重法律责任的话，是否存在对同一违法事实重复评价的问题。我们认为，拒绝、阻碍执法与内幕交易、操纵市场、信披违法等典型证券市场违法行为属于明显不同的违法行为，对其分别予以处罚，不违反“一事不二罚”的法律原则。

三、拒绝、阻碍证监执法的具体情形探讨

尽管新《证券法》规定了对拒绝、阻碍监管执法的行为可以直接由证监部门予以行政处罚，但到底哪些行为属于该情形，却并未明确。新《证券法》第218条对证券监管执法的积极保障作用不言而喻，但同时也要看到，由于“拒绝、阻碍”的含义极为宽泛、弹性很大，如果把握不好可能出现两种消极后果：一是适用偏重，即对不配合监管情节较轻者，也认为其“拒绝、阻碍”监管执法而予以处罚，违反过罚相当的法律精神；二是标准不一，即证监体系内不同的执法部门对“拒绝、阻碍”的理解不一，执法力度上轻重差别过大，影响法律实施的公平性。

为进一步规范证监部门的执法权，同时使行政相对人对自己行为的后果有较明确的预见，我们建议，应当通过部门规章或者其他配套规范性文件对拒绝、阻碍的具体情形、认定标准、裁量基准作进一步明确。我们理解，对于不配合监管情节较轻者，监管部门应保持一定程度的容忍，谨慎对其作出处罚；通常只有当不配合监管的情形比较恶劣尤其是存在主观恶意时，才被认为是拒绝、阻碍执法。较典型的拒绝、阻碍监管执法的情形有：

1. 阻碍监管部门启动调查、检查程序。如，行政相对人无故多次（三次以上）拒绝询问或者拒绝签收检查、调查通知书的，才有可能存在抗拒执法的主观故意，从而被认定为拒绝、阻碍执法。若行政相对人有正当理由（不可抗力、身体原因或其它可以理解、接受的理由）而未按要求接受询问的，不应视作拒绝、阻碍执法。

2. 恶意破坏调查、检查过程。如，行政相对人在调查、检查的过程中强行闯入询问场所阻断询问、在调查人员开展调查工作的场所内安装录音设备进行窃听，抢夺、破坏执法工作仪器等，应属拒绝、阻碍执法的情形。

3. 故意隐瞒或提供虚假证据材料。如，有证据证明行政相对人掌握监管部门所要求的文件资料却拒不提供的，或者故意向监管部门提供虚假材料的，或者故意毁损重要证据的，应视作拒绝、阻碍执法。

4. 接受询问时有恶意、重大虚假陈述。如，对其本人或相关人员的违法行为不作如实陈述，故意作重大虚假陈述，隐瞒自己或帮助他人隐瞒违法行为。需注意的是，由于时间久远等原因，应对相对人陈述中出现的微小不实之处保持一定的宽容，否则有可能不当扩大打击面。

5. 恶意串供。有证据证明相关当事人订立攻守同盟、恶意串供，对抗监管调查的。

6. 威胁、恐吓监管执法人员。采取语言、行动方式（如跟踪、寄恐吓信等）威胁、恐吓检查、调查人员的，应视作拒绝、阻碍执法。

7. 组织、指使、教唆他人实施上述行为的。本人虽未直接实施上述行为，但组织、指使、教唆他人实施上述行为，起组织、策划作用的，应视为拒绝、阻碍行为从重处罚。

8. 监管部门认定的其他拒绝、阻碍监管调查执法的行为。

四、配合证监部门监管执法的正确姿势

对行政相对人而言，面对证券监管部门的强监管、严监管态势，首先需要遵守《证券法》的要求，积极配合监管。关于配合监管的具体要求，证监会在深大通案中作出了解释说明，即“通过单位和个人的行为，支持相关检查、调查工作顺利推进，应为法律规定的题中之义，包括为检查、调查人员进入相关场所提供便利，履行检查、调查工作所必要的程序性义务，按要求接受询问及提供文件资料等，单位和个人的行为更不得成为检查、调查工作之阻碍。”

同时，面对行政机关的检查或调查，行政相对人要依法维护自己的合法权利，对于复杂、专业问题应当积极寻求专业机构的协助。例如，在应对检查或调查过程中，充分听取专业机构对相关法律法规的理解，积极了解自身享有的实体和程序权利，甚至提前着手准备听证、处罚环节的证据，积极与监管部门沟通，避免责任扩大。需要特别强调的是，证券监管行政执法属于极为专业的领域，其对证据的“三性”以及证据间的关系和逻辑均有较高的专业要求，如果行政相对人所提交的情况说明或者陈述、申辩材料不符合要求、无法说明问题，那将难以被证监部门采纳，导致不利的法律后果。因此，在面临监管检查或调查时，相对人应尽可能积极咨询专业人士，结合具体案件的程序要求和实务标准拟定应对方案，确保节点的精准性、程序的合法性和申辩的专业性，既较好地配合好监管执法工作，又切实保护好自身应有的权利。

“深大通案”作出的处罚决定、新《证券法》第218条的修改，均释放出证券领域强监管、严监管的明确信号。无论是个人还是机构，在参与证券市场活动时，既要有所作为，更要敬畏法律，要切实建立起“合规创造价值”的理念，这才是基业长青之本。

注释及参考文献：

[1] 本文所称原《证券法》是指现行《证券法》（2014修订）；新《证券法》是指即将于2020年3月1日生效的《证券法》（2019修订）。

[2] 中国证监会行政处罚决定书（深大通），〔2019〕129号，2019年11月19日作出。

[3] 《行政处罚法》（2017年修正）第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

[4] 中国证监会市场禁入决定书（张郁达、张晓敏），〔2019〕13号，2019年9月4日作出。

常用法律条文提示：

[1]《证券法》（2019修订）第173条：国务院证券监督管理机构依法履行职责，被检查、调查的单位和个人应当配合，如实提供有关文件和资料，不得拒绝、阻碍和隐瞒。

[2]《证券法》（2019修订）第214条：发行人、证券登记结算机构、证券公司、证券服务机构未按照规定保存有关文件和资料的，责令改正，给予警告，并处以十万元以上一百万元以下的罚款；泄露、隐匿、伪造、篡改或者毁损有关文件和资料的，给予警告，并处以二十万元以上二百万元以下的罚款；情节严重的，处以五十万元以上五百万元以下的罚款，并处暂停、撤销相关业务许可或者禁止从事相关业务。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以十万元以上一百万元以下的罚款。

[3]《证券法》（2019修订）第218条：拒绝、阻碍证券监督管理机构及其工作人员依法行使监督检查、调查职权，由证券监督管理机构责令改正，处以十万元以上一百万元以下的罚款，并由公安机关依法给予治安管理处罚。

[4] 《中华人民共和国治安管理处罚法》（2012修正）第50条：有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；……阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。

作者简介

施 蕾       国浩上海办公室律师

业务领域：证券合规、争议解决、资本市场

刘子凡      国浩上海办公室律师

业务领域：证券合规、争议解决、资本市场

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